Когда страна погрязла в коррупции, национальные профильные ведомства практически бессильны. Тогда на помощь приходят международные организации. Одна из наиболее авторитетных – Группа государств по борьбе с коррупцией (GRECO), созданная Советом Европы в 1999 году. Помимо стран Европы, туда входят, среди прочих, Россия и США. В мае эта организация отметила свое 20-летие.
В эксклюзивном интервью для Anticorr.media исполнительный секретарь GRECO Джанлука Эспозито рассказал, как им удается повлиять на страны, есть ли универсальный рецепт от коррупции и нужен ли чиновникам иммунитет от уголовного преследования.
– Недавно GRECO отметила свое 20-летие. Каких результатов удалось достичь за это время?
– Работа GRECO и трех других международных контрольных органов по борьбе с коррупцией привела за 20 лет к реальным изменениям в коллективных действиях против коррупции. Приведу лишь несколько примеров: подкуп иностранных государственных должностных лиц перестал идти как налоговый вычет, юрлица теперь могут быть привлечены к уголовной ответственности, в расследованиях коррупции стали использоваться новые техники, коррупция в частном секторе сейчас рассматривается как уголовное преступление во всех наших странах-членах.
Кроме того, уголовное право все больше гармонизируются, политическое финансирование стало лучше регулироваться, этические нормы все чаще вводятся для политиков и судебной власти среди стран-участниц. Несомненно, GRECO – ключевой игрок в поддержании верховенства закона в Европе сегодня.
– GRECO оценивает ситуацию с коррупцией в странах поэтапно, в течение так называемых раундов – проверок, которые проводятся раз в несколько лет. Какие страны за последние раунды получали меньше всего нареканий и наоборот? Был ли случай, когда страна вообще не получила никаких замечаний от GRECO?
– В своих оценочных отчетах GRECO первоначально проводит полную оценку соответствия международным антикоррупционным стандартам в той или иной сфере. В зависимости от ситуации в каждой стране и недочетов, выявленных GRECO, мы даем ряд рекомендаций. Их число не так важно. У каждой страны свои особенности и, уверяю, ни одна из них не застрахована от коррупции. Важно то, в какой степени государства следуют этим рекомендациям. Ежегодно общий отчет о деятельности GRECO отражает ход выполнения рекомендаций GRECO нашими членами. Последний был опубликован 25 июня, и там вы увидите, как страны справляются с выполнением наших рекомендаций. (По отчету, лучше всех с выполнением показателей справились Финляндия, Швеция и Великобритания, а хуже всех – Турция, Португалия и Сербия – прим.ред.)
– Высокий уровень арестов и уголовных дел о коррупции – это хороший или плохой показатель для страны? Как вообще возможно оценить реальный уровень коррупции?
– Когда есть факт коррупции и выносится обвинительный приговор, мы все терпим неудачу, общество терпит неудачу. Поэтому, прежде чем сосредоточиться на неотвратимости наказания, GRECO призывает страны не забывать про превентивные меры.
Не только профилактика лучше лечения, но и стандарты этики и порядочности, если их эффективно применять, могут внести ощутимый вклад в снижение и даже прекращение коррупции. Мы призываем всех не недооценивать силу мер по предупреждению коррупции.
Важно отметить, что индекс восприятия коррупции не отражает ее реальный уровень в той или иной стране. Более высокое или низкое восприятие коррупции и меры, которые страны приняли или нет для ее предотвращения, не всегда совпадают.
– Как в GRECO решают, выполнила ли страна рекомендацию или нет: проводится голосование, вычисляется определенный показатель или еще как-то?
– GRECO обсуждает каждую рекомендацию в отдельности и обычно решения принимаются на основе консенсуса, как правило нужды в голосовании нет. Если же оно потребовалось, иногда такое случается, то все решает большинство.
– Есть ли какие-то универсальные и эффективные методы борьбы с коррупцией? Каковые главные проблемы?
– Борьба с коррупцией требует междисциплинарного подхода, включающего как превентивные, так и репрессивные меры. Это требует концентрации внимания на таких сферах, как просвещение, стандарты этики и добросовестности, гражданское, коммерческое, уголовное и административное право, международное сотрудничество, финансовая прозрачность, защита свидетелей и даже спорт.
У каждой страны своя специфика, поэтому нет такой проблемы, которая бы встречалась повсюду. Например, в некоторых странах проблемой является независимость судебной власти, в других – прозрачность финансирования политических партий, в третьих – применение уголовного законодательства не соответствует международным требованиям, а в других странах коррупция затрагивает несколько аспектов функционирования государства одновременно.
– Что вы думаете об иммунитете чиновников? Во многих странах это рядовая вещь, однако сейчас наблюдается тенденция на ограничение их неприкосновенности.
– Иммунитет не должен приводить к безнаказанности. Там, где существует иммунитет, он должен быть функциональным, то есть ограниченным для реализации функций, выполняемых государственным должностным лицом.
– Если страна-участница не соблюдает рекомендации GRECO, какие санкции могут последовать? Какова мотивация для страны выполнять эти рекомендации?
– В GRECO предусмотрена четкая шкала соблюдения и несоблюдения, которая позволяет ей оказывать все большее давление на государства-члены с тем, чтобы они выполняли наши рекомендации. Большинство членов следуют нашим советам. В конечном итоге, если страна нас постоянно игнорирует, GRECO может выпустить публичную декларацию о несоблюдении. Эта декларация, которую GRECO выпускала лишь однажды в отношении Белоруссии, может иметь негативные правовые, политические, репутационные и экономические последствия.
Выполнение рекомендаций в первую очередь отвечает интересам самого государства. В стране мощная антикоррупционная система должна быть не потому, что кто-то так сказал, а потому, что она считает необходимым укреплять права человека, демократию и верховенство закона, а также содействовать экономическому развитию и росту. Но очевидно, что несоблюдение рекомендаций GRECO может привести к тяжелым экономическим, репутационным, политическим потерям, которые страны не хотят нести.
– Каким требованиям нужно соответствовать, чтобы войти в экспертную группу GRECO?
– Есть эксперты GRECO, назначенные государствами-членами. Кроме того, у нас есть оценщики и докладчики, также представленные странами-участницами, но их отбирает GRECO индивидуально для каждого нового раунда или составления отчета о выполнении рекомендаций.
– GRECO изучает только законодательные меры по борьбе с коррупцией в странах-участницах или соблюдение этих законов тоже? Как в организации отличают случаи реальной борьбы с коррупцией от необоснованного преследования тех или иных лиц?
– Наш мандат распространяется не только на мониторинг соблюдения, но и эффективного применения антикоррупционных стандартов Совета Европы. В GRECO не ставят «галочки» формального соответствия страны требованиям, а скорее оценивают, в какой степени антикоррупционные меры дают эффективный результат на практике.
– Каждый раунд GRECO посвящается отдельной теме в сфере борьбы с коррупцией. Например, если четвертый был посвящен предупреждению коррупции в законодательной и судебной власти, то пятый охватывает исполнительную власть. Как избежать ситуации, когда страна вроде бы успешно выполнила рекомендации в предыдущем раунде, но через несколько лет ситуация в той сфере снова обострилась, а GRECO уже оценивает другие параметры. Учитывают ли ваши специалисты такой сценарий?
– Вот уже несколько лет как GRECO имеет пункт 34 в «Правилах процедур». Он позволяет нам проводить особые оценки всякий раз, когда мы видим, что страна идет вразрез с антикоррупционным стандартом, который GRECO уже оценивал. Этот инструмент позволяет GRECO отслеживать именно такие ситуации, о которых вы говорите. Мы уже проводили подобные дополнительные оценки в отношении двух стран.
– Сотрудничает ли GRECO со странами, которые не являются членами вашей организации?
– GRECO сотрудничает с государствами, которые не входят в наш состав, разными способами. Прежде всего, две страны, не являющиеся членами Совета Европы, являются при этом членами GRECO. Это Белоруссия и США. Во-вторых, GRECO регулярно участвует в глобальных форумах, таких как ОЭСР, ООН и G20, где идет очень тесный контакт странами, не входящими в нашу структуру. Наконец, есть страны, которые хотят присоединиться к GRECO: Тунис и Казахстан (обе страны уже приглашены в состав GRECO, и я надеюсь, что этот процесс будет завершен в ближайшее время).
