Главное антикоррупционное ведомство Евросоюза – Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), основанное Еврокомиссией в 1999 году. Это независимая организация, работающая с национальными агентствами. Как она борется с мошенниками, какие нарушения самые частые в Европе и как будет работать единая Европейская прокуратура – об этом в новом эксклюзивном интервью Anticorr.media с директором по поддержке расследований OLAF Беатрис Санс Редрадо.
– Беатрис, вашей организации уже 20 лет, это серьезный срок. Ранее по случаю аналогичной круглой даты мы беседовали с исполнительным секретарем GRECO. Прежде всего, расскажите: для чего вообще создавалось OLAF и какие у Бюро принципы работы?
В течение последних 20 лет OLAF было ключевым игроком в защите бюджета ЕС от мошенничества, коррупции и других незаконных действий, как в отношении доходов, так и расходов. OLAF способствует безопасности европейцев и поддерживает репутацию учреждений и органов Евросоюза. Миссия OLAF – поддерживать конкурентоспособную и справедливую Европу, которая защищает своих граждан и их деньги.
По итогам расследований OLAF учреждения Евросоюза или органы власти стран ЕС получают рекомендации. Отмечу, что у OLAF нет полномочий правоохранительных органов, но это не означает, что наши расследования не «кусаются». В период с 2010 по 2018 год Европейское бюро по борьбе с мошенничеством успешно расследовало около 2000 дел и обнаружило почти семь миллиардов евро, которые были похищены.
– Какие у вас результаты и цифры за последний год?
Результаты за 2018 год мы опубликуем в отчете в начале сентября. А, например, в 2017-м мы рекомендовали вернуть бюджету ЕС 3,095 миллиарда евро. Это результат всех расследований OLAF, не только тех, которые связаны с коррупцией.
Здесь важно сказать, что OLAF не несет ответственности за возврат этих средств. Соответствующие органы ЕС и самих стран могут получить эти деньги у бенефициаров фондов, национальных ведомств различными способами, включая прямое взыскание, зачет, удержание, отмену обязательств, закрытие программы или счетов.
– По вашим данным, какой средний размер взятки в Европе? Какие самые частые нарушения выявляются?
По средним взяткам у нас статистики нет. Что касается самых частых способов мошенничества это:
– Коррупция, конфликт интересов и махинации при проведении тендеров, затрагивающих структурные фонды ЕС, иногда с участием организованных преступных групп;
– Мошенничество с исследовательскими фондами;
– Уклонение от уплаты таможенных пошлин, организованное через транснациональные преступные схемы.
– Какова сейчас ситуация с коррупцией в целом в Европе? Ее уровень снижается или наоборот?
Мы можем говорить только о расследованиях OLAF или случаях предполагаемого и установленного мошенничества, о которых сообщают национальные власти. Не хотелось бы делать предположений.
Тем не менее, хочу отметить, что более высокий уровень сообщений о мошенничестве может быть просто признаком того, что системы борьбы с такими нарушениями в государстве работают хорошо и что его обязательства по представлению отчетности выполняются в сравнении с другими государствами-членами.
Другими словами, высокая частота сообщений о мошенничестве или нарушениях сама по себе не означает, что конкретное государство более склонно к мошенничеству, чем другое.
– А откуда OLAF берет информацию о возможном коррупционном нарушении? У вашей организации есть право запрашивать данные у национальных правоохранительных органов?
Мы получаем эти данные различными путями: из государственных или частных источников на национальном уровне, от журналистов, внутренних информаторов ЕС или обычных граждан. Они могут сообщить о мошенничестве анонимно на любом из 24 официальных языков ЕС и по различным каналам – по почте или через систему уведомления о мошенничестве в интернете.
При этом OLAF сотрудничает и обменивается информацией с национальными правоохранительными органами. Это закреплено в 325-й статье Договора о функционировании ЕС и Постановлении OLAF № 883/2013, а также в ряде других документов ЕС.
– Через год начнет работать новый орган – Европейская прокуратура (European Public Prosecutor’s Office/EPPO). В 2017 году за создание такой структуры проголосовал Европарламент. Для чего она нужна?
EPPO станет первой в истории независимой прокуратурой Евросоюза и будет отвечать за расследование и привлечение к ответственности тех, кто совершает преступления против финансовых интересов ЕС. Это махинации, коррупция или серьезное международное мошенничество с НДС.
Это фундаментальное событие для сферы борьбы с преступлениями, влияющими на бюджет ЕС. Это также важный шаг на пути к созданию единого уголовного правосудия в Евросоюзе. Мошенничество, затрагивающее финансовые интересы, зачастую – сложный процесс с участием преступных субъектов в нескольких странах ЕС. Борьба с мошенничеством в этом случае означает обращение к различным системам уголовного права, сложное взаимодействие судебных органов, языковые различия, нехватку ресурсов и прочее. В настоящее время только национальные власти могут расследовать, а также преследовать в судебном порядке таких мошенников, и их компетенция заканчивается на границе страны.
Европейская прокуратура, в свою очередь, сможет оперативно действовать без учета границ и без необходимости длительного судебного разбирательства. Это должно привести к более эффективному судебному преследованию и помочь результативно возвращать похищенные деньги.
– Будет ли решение этого ведомства приоритетнее постановления национальной прокуратуры?
EPPO будет проводить свои расследования независимо от национальной прокуратуры.
– У этого органа будут полномочия обязывать национальные правоохранительные органы действовать в соответствии со своими последующими рекомендациями?
EPPO будет выпускать уже не рекомендации. У Европейской прокуратуры будет право напрямую давать распоряжение национальным властям о проведении следственных мероприятий, так же, как национальные прокуроры делают это сегодня в странах Европы. Европейские прокуроры будут проводить расследования и судебные преследования в государствах-членах совместно с национальной полицией и правоохранительными органами. EPPO также сможет рассчитывать на поддержку OLAF, которая будет помогать экспертами, аналитикой и оперативной поддержкой. Помогать также будут Евроюст и Европол.
– СМИ называют наиболее вероятным кандидатом на пост главы EPPO шеф-прокурора Национального управления по противодействию коррупции Румынии Лауру Кёвеши. Что вы могли бы о ней сказать?
К сожалению, это мы не можем комментировать.
– Какие есть на сегодня эффективные меры для защиты бюджета ЕС от коррупции?
Мы тесно работаем со странами Евросоюза и европейскими институтами, чтобы предотвратить или воспрепятствовать мошенничеству и коррупции. Поскольку средства расходуются на уровне государств-членов, Еврокомиссия (ЕК) рекомендует государствам:
– анализировать риски, адаптировать такой подход к различным видам расходов и использовать передовые практики, выделенные в отчете о защите финансовых интересов ЕС;
– содействовать получению частных сообщений о потенциальных нарушениях, усиливать защиту осведомителей, которые также являются важным источником журналистских расследований. Считаем, что защиту осведомителей необходимо в принципе усилить на уровне Евросоюза;
– содействовать систематическому и оперативному взаимодействию судебных и административных органов.
OLAF работает напрямую со странами ЕС над улучшением политики и практики предотвращения мошенничества, в основном через Консультативный комитет по координации предотвращения мошенничества (COCOLAF). Недавно подгруппа COCOLAF опубликовала сборник характерных нарушений, лучших практик и решений под названием «Мошенничество в сфере государственных закупок». Сильное Европейское бюро по борьбе с мошенничеством играет важную сдерживающую роль для преступников.
Хорошо работающий офис с впечатляющим послужным списком раскрытых дел заставляет нарушителей дважды подумать, прежде чем преступить закон.
– Занимается ли OLAF антикоррупционным просвещением в Европе?
Конечно, OLAF регулярно информирует общественность и СМИ о своих действиях по борьбе с мошенничеством, мы часто принимаем гостей в штаб-квартире, где показываем презентации о нашей работе, проводим дни открытых дверей. Сотрудники OLAF проводят занятия в школах, которые когда-то сами закончили, и рассказывают о нашей организации ученикам.
– Может ли рядовой житель, предприниматель обратиться в OLAF и сообщить о коррупции? Оказывает ли ваша организация помощь тем, кто сталкивается с административным давлением в своей стране?
Да, любой житель ЕС или бизнесмен может сообщить о мошенничестве в OLAF. Если после этого он сталкивается с давлением, ему следует обратиться к национальному омбдусмену. Для информаторов у нас предусмотрена специальная защита.
– В теории национальные ведомства ЕС могут не следовать рекомендациям OLAF и не предпринимать никаких действий, как и в случае с рекомендациями GRECO. Что делает ваша организация в таких случаях? Как OLAF может убедить страну ЕС начать расследование?
С января 2015 по декабрь 2017 года OLAF вынесло 58 дисциплинарных рекомендаций после расследований в отношении госслужащих ЕС. Только в 16 случаях рекомендации не выполнялись. Это происходило по разным причинам, например, когда соответствующее лицо подало в отставку до того, как были начаты проверочные процедуры, или путем решения проблемы другими административными средствами.
Уровень обвинительных заключений по делам, возбужденным на основании рекомендаций OLAF, в целом по Европе составляет 42%. Это хороший результат, но есть возможности для улучшения. Создание EPPO, несомненно, поможет быстрее привлечь мошенников к ответственности.
OLAF проанализировало причины, по которым национальные власти ряда стран решили не рассматривать дела в соответствии с рекомендациями OLAF. Была выявлена тенденция, что прокуроры с большим приоритетом берут дела, где ущерб наносится национальным интересам, чем те, где речь идет об интересах Евросоюза.
В некоторых странах уставных документов OLAF недостаточно, чтобы рассматривать наши отчеты в качестве доказательств в суде, в то время как в других странах-членах – они активно используются. Поэтому после получения отчета OLAF прокуроры в ряде стран должны еще раз провести все следственные действия, чтобы получить свои доказательства, хотя они были изначально уже предоставлены OLAF. Это растягивает процедуры и может привести к отсутствию обвинительных заключений.
Другая причина заключается в том, что, когда речь идет о случаях транснационального мошенничества, мы являемся единственным следственным органом, способным расследовать такие нарушения. Из-за этого некоторые прокуроры отклоняют международные дела, потому что им было бы слишком сложно вести следственные действия во многих странах. В других случаях отказы могут быть мотивированы ограниченным знанием законов, регулирующих финансирование ЕС. Иногда факты, которые следователи OLAF считают мошенническими, национальные прокуроры вовсе не считают таковыми.
Создание EPPO должно помочь решить также и эти проблемы, что приведет к увеличению количества судебных преследований и вынесению обвинительных приговоров в отношении мошенников.
Автор интервью: Андрей Юшин
